?黨的十九大提出大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強調(diào)要“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。2018年中央一號文件又要求，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而鄉(xiāng)村社會法治基礎(chǔ)相對薄弱，治理中尚存在與現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型要求相悖之處，一方面法治日漸被需要和重視，另一方面法治卻又難以在原有的鄉(xiāng)村秩序中扎根。為此，亟待改造鄉(xiāng)村治理理念和治理模式，加強法治“嵌入”，使法治秩序與鄉(xiāng)村社會秩序達(dá)到有機(jī)融合，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
??? 一、鄉(xiāng)村社會治理亟待法治“補位”
??? 傳統(tǒng)中國社會的治理，主要是農(nóng)耕文明下的治理。傳統(tǒng)中國社會的治理規(guī)則是以傳統(tǒng)習(xí)慣法、家族法和村規(guī)民約為主要構(gòu)成部分的民間法，這些以封建道德倫理為指導(dǎo)思想的鄉(xiāng)村民間法成為鄉(xiāng)村社會治理最基本甚至是首選規(guī)則，并在相當(dāng)長的時期內(nèi)維系著鄉(xiāng)村社會治理的運轉(zhuǎn)。
??? 隨著現(xiàn)代商工文明進(jìn)程不斷推進(jìn)，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式逐漸受到現(xiàn)代文明和法治文化的沖擊。改革開放以來，鄉(xiāng)村人口不斷流動，原有的社會結(jié)構(gòu)逐漸發(fā)生改變，鄉(xiāng)村社會已由傳統(tǒng)的熟人社會悄然地漸變?yōu)槭炷肮泊娴摹鞍胧烊松鐣?。半熟人社會狀態(tài)下，鄉(xiāng)村社會治理模式也隨之發(fā)生深刻變化，傳統(tǒng)的民間習(xí)慣和村規(guī)民約等解決矛盾糾紛的“軟法”在一定條件下依然管用，但又不能完全適應(yīng)鄉(xiāng)村社會治理對于治理規(guī)則的要求。尤其是全面深化改革的今天，廣大鄉(xiāng)村社會貧窮落后的面貌發(fā)生根本改變，村民的經(jīng)濟(jì)收入日益增長，思想境界和價值觀念發(fā)生重大變化，法治意識日趨增強，對于一些矛盾糾紛所涉及的現(xiàn)代民主和法治需求不斷增長，如在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，征地拆遷，扶貧救濟(jì)款發(fā)放，鄉(xiāng)村社會公益事業(yè)投入，土地承包經(jīng)營等方面的矛盾糾紛，都蘊含著鄉(xiāng)村社會和鄉(xiāng)村居民對于民主、法治、公平、正義的追求。若矛盾化解方式一味以傳統(tǒng)民間法為規(guī)則依據(jù)，就很難達(dá)到預(yù)期效果。加之國家法律和黨的方針政策在鄉(xiāng)村社會的貫徹執(zhí)行，使得傳統(tǒng)的族長治理和鄉(xiāng)賢治理的作用空間不斷縮小，并大有日漸消亡之勢。
??? 因此，當(dāng)前的鄉(xiāng)村社會治理必須堅持系統(tǒng)治理，源頭治理，綜合治理，依法治理。尤其在全面依法治國的背景下，必須嵌入法治因素，必須強化法治在鄉(xiāng)村社會治理中的保障作用。反之，鄉(xiāng)村社會治理如果偏離法治，國家治理的法治化基礎(chǔ)就會動搖，全面依法治國的偉大戰(zhàn)略目標(biāo)就很難實現(xiàn)。
??? 二、鄉(xiāng)村社會治理存在的法治困境
??? （一）鄉(xiāng)村干部和鄉(xiāng)民居民的法治素養(yǎng)總體不高
??? 就鄉(xiāng)村干部而言，仍習(xí)慣于采用行政命令，人治方式解決問題，不習(xí)慣于依法辦事，更有甚者以權(quán)謀私、逐利違法。對于村民合理合法的訴求，拖延不辦甚至故意刁難，導(dǎo)致干群關(guān)系緊張。就鄉(xiāng)村居民而言，鑒于各方面的原因，其不尊法、不信法、不用法、不守法的現(xiàn)象沒有根本改變。他們關(guān)注更多的是自身權(quán)利的維護(hù)，忽視義務(wù)責(zé)任的擔(dān)當(dāng)，存在不守法或選擇性守法現(xiàn)象。
??? （二）國家法和民間法之間存在內(nèi)在沖突
??? 由于地區(qū)發(fā)展不平衡、國家立法中一些涉及到鄉(xiāng)村社會的法律條文難免比較宏觀、原則和模糊，在適用過程中難以實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。這就使得國家法不能成為鄉(xiāng)村居民解決矛盾糾紛、維護(hù)個人權(quán)利的首選規(guī)則。而民間法如鄉(xiāng)規(guī)民約作為一種規(guī)則，在很大程度上成為鄉(xiāng)村社會治理的自覺選擇。然而其中一些封建糟粕仍存在，極大挑戰(zhàn)著現(xiàn)代法治的權(quán)威，和現(xiàn)代文明格格不入。國家法和民間法的沖突沒有協(xié)調(diào)好，嚴(yán)重影響鄉(xiāng)村社會治理的良法善治。
??? （三）鄉(xiāng)村社會的行政執(zhí)法不到位
??? 行政執(zhí)法在鄉(xiāng)村社會的延伸不夠。眼下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有執(zhí)法權(quán)，鄉(xiāng)村行政執(zhí)法力量比較薄弱、執(zhí)法體制機(jī)制改革沒有到位，鄉(xiāng)村執(zhí)法人員的法治素養(yǎng)亟待提高。
??? （四）鄉(xiāng)村社會對司法的認(rèn)同度相對較低
??? 在鄉(xiāng)村社會，司法作用發(fā)揮相對有限。由于司法成本較高，司法體制改革的紅利惠及鄉(xiāng)村有限，訴訟并非鄉(xiāng)村解決矛盾糾紛的首選方式，“信訪不信法”現(xiàn)象普遍存在，以非理性的方式表達(dá)訴求成為常態(tài)，鄉(xiāng)村社會的司法環(huán)境整體不優(yōu)。
??? （五）鄉(xiāng)村社會的法治監(jiān)督薄弱
??? 對鄉(xiāng)村干部履職中的違法違規(guī)行為，鄉(xiāng)村居民的監(jiān)督意識不強。紀(jì)委（監(jiān)察委）辦案力量的基層延伸不夠，事前和事中監(jiān)督力量有限；對鄉(xiāng)村居民言行的合法合規(guī)性監(jiān)督不夠，一般只能進(jìn)行事后監(jiān)督，不能做到防患于未然。對鄉(xiāng)村社會治安造成的潛在威脅，有關(guān)部門的風(fēng)險評估不足。對村黨支部組織的監(jiān)督，側(cè)重于黨建業(yè)務(wù)和黨的政策執(zhí)行情況；對村委會的監(jiān)督，一些村務(wù)監(jiān)督委員會成員的專業(yè)技能，法治素養(yǎng)無法適應(yīng)村務(wù)監(jiān)督工作的需要，存在不愿監(jiān)督、不會監(jiān)督、不敢監(jiān)督和監(jiān)督走過場的現(xiàn)象，法治監(jiān)督力度較弱。
??? 三、加強鄉(xiāng)村社治理法治保障的路徑
??? （一）加強國家法和民間法的有機(jī)融合
??? 國家法的制定和修改應(yīng)重視從鄉(xiāng)村基層汲取立法意見。但凡涉及到鄉(xiāng)村社會關(guān)系調(diào)整及鄉(xiāng)村居民權(quán)利義務(wù)設(shè)置的事項，應(yīng)廣泛開展鄉(xiāng)村調(diào)研、座談，征詢立法意見。應(yīng)堅持立法宜細(xì)不宜粗的原則，凡與社會主義核心價值觀相符合的民間習(xí)慣法，在國家法的制定中要加以吸收借鑒。國家法要進(jìn)一步保障村民自治制度得到充分落實，對民間法的法律效力進(jìn)行有選擇地確認(rèn)。對于反映向善向好的道德倫理規(guī)則，尤其是一些義務(wù)性規(guī)定，可以承認(rèn)其在特定鄉(xiāng)村地區(qū)的法律效力。對于民間法中含有不合理的、和現(xiàn)代法治文明相違背的、封建腐朽落后等內(nèi)容的習(xí)慣法規(guī)則，應(yīng)對照國家法加以修正。凡違反法律禁止性規(guī)定的，明確予以否定。從而確保國家法和民間法的有機(jī)融合，為鄉(xiāng)村社會的良法善治，提供規(guī)則依據(jù)。
??? （二）加強鄉(xiāng)村法治宣傳，推動鄉(xiāng)村法治文化建設(shè)
??? 明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府以及縣級以上相關(guān)執(zhí)法部門在法治宣傳中的主體作用，積極發(fā)揮律師、公證員、法學(xué)理論研究者、高校法科學(xué)生等群體在法治宣傳中的作用；鄉(xiāng)村干部是重點宣傳對象，應(yīng)在尊法學(xué)法守法用法中發(fā)揮典范作用，要加強對在籍在鄉(xiāng)居民的法治宣傳，將常年在外務(wù)工且未在當(dāng)?shù)芈鋺舻泥l(xiāng)村青年納入法治宣傳對象；鄉(xiāng)村社會的法治宣傳應(yīng)注重接地氣，大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+法治宣傳”行動，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)新聞媒體在鄉(xiāng)村法治宣傳中的積極作用；法治宣傳應(yīng)與鄉(xiāng)村法治文化建設(shè)緊密結(jié)合。要以培養(yǎng)鄉(xiāng)村居民樹立法治意識，強化法治信仰為核心，自覺抵制腐敗亞文化，注重規(guī)則文化的培養(yǎng)，堅持社會主義核心價值觀在鄉(xiāng)村法治文化建設(shè)中的指導(dǎo)地位，推動鄉(xiāng)村社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治氛圍。
??? （三）推動鄉(xiāng)村社會行政執(zhí)法體制改革
??? 進(jìn)一步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權(quán)，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府執(zhí)法權(quán)限，賦予其相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)。推動縣級以下相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的執(zhí)法力量向鄉(xiāng)村下移，強化基層執(zhí)法力量，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可由縣級以上行政執(zhí)法部門設(shè)置專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，加強日常行政執(zhí)法，在重要時段內(nèi)加大執(zhí)法力度；推進(jìn)鄉(xiāng)村綜合執(zhí)法，通過整合執(zhí)法力量，實現(xiàn)集中行使執(zhí)法權(quán)，切實提高執(zhí)法效果；推動公正文明執(zhí)法。加強執(zhí)法監(jiān)督，健全完善鄉(xiāng)村行政執(zhí)法的績效考核及相關(guān)制度；健全鄉(xiāng)村行政執(zhí)法和刑事司法的銜接機(jī)制。建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報、案件移送制度，實現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對接；創(chuàng)新行政執(zhí)法方式?？梢圆扇‘惖貓?zhí)法形式，按照隨機(jī)選擇執(zhí)法主體，隨機(jī)選擇執(zhí)法對象，執(zhí)法結(jié)果及時公開的方式，確保執(zhí)法過程和結(jié)果的公開公平公正，切實減少和避免鄉(xiāng)村社會行政執(zhí)法中的關(guān)系案和人情案現(xiàn)象。
??? （四）大力提升鄉(xiāng)村司法公信力
??? 要大力提升司法權(quán)威。以司法方式保障鄉(xiāng)村居民的意思自治權(quán)，在不違反法律法規(guī)的強制性規(guī)定的前提下，鄉(xiāng)村居民采用私下和解或調(diào)解解決矛盾糾紛的，人民法院可通過簡易程序予以司法確認(rèn)。但對涉嫌犯罪的公訴案件，司法機(jī)關(guān)應(yīng)依法及時介入，禁止當(dāng)事人私下解決，以防犯罪嫌疑人、被告人逃避處罰；降低司法成本，建立訴調(diào)對接機(jī)制，提升司法效率，大力實施法律援助制度，讓村民打得起官司；要提升鄉(xiāng)村司法案件辦案質(zhì)量，嚴(yán)格落實辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制，堅持司法腐敗零容忍，加強司法文書的說理和解釋，提升司法文書的說服力；大力解決鄉(xiāng)村司法中的案件執(zhí)行難問題，健全完善訴訪分離機(jī)制。黨委政府也要為法治化信訪營造良好的政治環(huán)境。
??? （五）強化鄉(xiāng)村社會的法治監(jiān)督
??? 防范和打擊鄉(xiāng)村違法犯罪行為。加強對鄉(xiāng)村居民的法治宣傳，加強對其行為的合法性監(jiān)督，加強對重點人群的監(jiān)控，及時排除鄉(xiāng)村治安隱患，確保鄉(xiāng)村社會安定有序；加強對鄉(xiāng)村干部的監(jiān)督，加強農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作。發(fā)揮群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督的作用；強化對村“兩委”的監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行黨的民主集中制、民主決策議事、黨務(wù)村務(wù)公開等制度，加強縣級巡查工作，在一屆任期內(nèi)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級，做到巡查全覆蓋；充分發(fā)揮人大代表的監(jiān)督作用，對涉及到鄉(xiāng)村群眾切身利益的問題，人大代表以提出議案的方式促使有關(guān)部門依法解決。對于鄉(xiāng)村地區(qū)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究以及侵犯群眾利益的違法違規(guī)行為，可以督促有關(guān)部門依法及時介入，從而為鄉(xiāng)村社會治理起到良好的法治保障作用。

本文系安徽省法學(xué)會2018年課題《鄉(xiāng)村社會治理的法治保障》研究成果（作者單位：安徽省信訪與社會綜合治理研究中心）